Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 76. máls.
139. löggjafarþing 2010–2011.
Þskj. 337 — 76. mál.
um frv. til fjáraukalaga fyrir árið 2010.
Á undanförnum tveimur áratugum hefur Ríkisendurskoðun gagnrýnt framkvæmd fjárlaga og bent á ýmsa misbresti í fjárlagagerðinni. Hefur stofnunin þannig ítrekað bent á að almennt agaleysi hafi verið í rekstri fjölmargra stofnana sem og að bindandi fyrirmæli fjárlaga hafi ekki verið virt. Hefur stofnunin því hvatt til þess að ábyrgð ráðuneyta á fjárreiðum ríkisstofnana verði gerð afdráttarlaus í gildandi lögum og reglum. Í skýrslu sinni fyrir fyrstu átta mánuði ársins 2010 gagnrýnir Ríkisendurskoðun harðlega að enn fari stofnanir umfram heimildir í rekstri sínum og að enn vanti upp á að rekstraráætlanir stofnana hafi verið samþykktar eða færðar inn í kerfið.
Annar meiri hluti tekur undir með Ríkisendurskoðun um að gera verði skýlausa kröfu til ráðuneyta að stofnanir sem undir þau heyra séu reknar innan fjárheimilda. Taka þurfi á uppsöfnuðum halla stofnana með afgerandi hætti annaðhvort með kröfu um samdrátt í rekstri þeirra eða þannig að þær fái nægar fjárheimildir. Nýleg dæmi sem komið hafa upp um afleiðingar slælegs eftirlits í einstökum málum eru til vitnisburðar um að efla þarf eftirlit með umsýslu opinbers fjár.
Ekki hefur verið tekið tillit til ábendinga Ríkisendurskoðunar um aukið eftirlit með þeim fjármunum sem Alþingi úthlutar og eftirfylgni með fjárreiðum ríkisins og áætlanagerð hefur ekki tekið miklum breytingum síðastliðin tvö ár. Engin lög hafa verið sett til að styrkja eftirlitið utan heimilda sem Ríkisendurskoðun fékk til að afla skýrslna fyrir fjárlaganefnd með lögum nr. 56/2009 og með þingsályktunartillögu frá 11. júní sama ár þar sem Ríkisendurskoðun er heimilt að veita fjárlaganefnd Alþingis aðgang að þeim gögnum sem hún aflar eða leggja fram skýrslu. 2. minni hluti bendir því á að langur vegur er frá því að Alþingi geti rækt eftirlitshlutverk sitt með skýrum hætti og þann þátt stjórnkerfisins verður að styrkja.
Annar minni hluti gagnrýnir að ríkisstjórnin virðist ekki fylgja langtímaáætlun um jöfnuð í ríkisfjármálum á árunum 2009–2013 sem Alþingi hefur samþykkt. Þar er kveðið á um með hvaða hætti ætlast er til að ríkisstjórnin og þingið vinni. Þar kemur m.a. fram: „Einstakir ráðherrar geri ekki samkomulög eða gefi yfirlýsingar sem feli í sér útgjaldaskuldbindingar af hálfu ríkisins nema gert hafi verið sérstaklega ráð fyrir því í fjárheimildum gildandi fjárlaga og fjármálaráðherra hafi fallist á skuldbindinguna.“ Rík samstaða hefur ríkt um það frá því að bankarnir féllu haustið 2008 að auka agann í ríkisfjármálum og auknar heimildir Ríkisendurskoðunar til gagnaöflunar sýna að okkur miðar í rétta átt. Því harmar 2. minni hluti að í fjáraukalagafrumvarpinu komi fram fjölmörg dæmi um að ráðherrar geri samkomulög eða gefi út yfirlýsingar sem fela í sér útgjaldaskuldbindingar án þess að gert hafi verið ráð fyrir þeim fjárheimildum fjárlaga.
Gjaldahlið.
Í fjárlögum var gert ráð fyrir að heildargjöld A-hluta ríkissjóðs á tímabilinu janúar til ágúst 2010 yrðu 379 milljarðar kr. Raunin varð 354 milljarðar kr. sem er 25 milljörðum kr. undir áætlun tímabilsins. Hið hagstæða frávik skýrist að verulegu leyti af lægri vaxtagjöldum en gert var ráð fyrir í fjárlögum. Í fjárlögum 2010 var gert ráð fyrir að vaxtagjöld næmu 94,3 milljörðum kr. en við aðra umræðu um fjáraukalagafrumvarpið er gert ráð fyrir að þau nemi 70,3 milljörðum kr. og hafa þau því lækkað um 24 milljarða. kr. Að mati 2. minni hluta er stór hluti af skýringunni ónákvæmni í áætlanagerð fjármálaráðuneytisins, m.a. í minni lántökum frá samstarfsþjóðum í efnahagsáætlun Alþjóðagjaldeyrissjóðsins en ráð var fyrir gert. Þá koma til uppkaup á erlendum skuldum ríkissjóðs fyrir gjalddaga sem ekki virðist hafa verið gert ráð fyrir í áætlunum. Auk þess hefur gengi íslensku krónunnar styrkst og við það lækka erlendar skuldir. Á móti þessum lækkunum koma aukin vaxtagjöld vegna skuldabréfs sem ríkissjóður gaf út í evrum við kaup á bréfum Avens B.V.
Við fall bankanna kom í ljós að ríkissjóður bar enn ábyrgð á skuldum sem einkabankarnir yfirtóku við einkavæðingu þeirra. Í fjáraukalagafrumvarpinu þarf að hækka fjárheimild Ríkisábyrgðasjóðs um ríflega 1 milljarð kr. vegna afborgana og vaxta lána sem voru með ábyrgð ríkisins í lánasöfnum föllnu bankanna þriggja. Því kemur það mjög á óvart að svo virðist sem milljarðar króna kunni að falla á ríkissjóð vegna þessa. 2. minni hluti telur mikilvægt að upplýst verði sem fyrst um fjárhæð þeirra heildarkrafna sem ríkissjóður mun yfirtaka vegna þessa en ríkissjóður hefur greitt af lánunum frá því að bankarnir féllu árið 2008. Mun 2. minni hluti fjalla nánar um þessi mál við afgreiðslu fjárlagafrumvarpsins. Þá bendir 2. minni hluti á að í frumvarpinu er óskað eftir 50 millj. kr. greiðsluheimild vegna eftirlaunaskuldbindinga fyrrverandi starfsmanna Landsbanka Íslands hf. Samkvæmt lögum nr. 50/ 1997, um stofnun hlutafélaga um Landsbanka Íslands og Búnaðarbanka Íslands, ber ríkissjóður ábyrgð á lífeyrisskuldbindingum Landsbanka Íslands gagnvart tilteknum fyrrverandi starfsmönnum bankans, bankastjórum, aðstoðarbankastjórum og mökum þeirra, sem nutu eftirlaunaréttinda með beinum eftirlaunasamningum við bankann við hlutafélagavæðingu hans. Eftir fall Landsbanka Íslands lítur fjármálaráðuneytið svo á að eftirlaunakrafa einstakra aðila sem nutu áframhaldandi eftirlaunagreiðslna sé framseld ríkissjóði, sem mun lýsa kröfunni við slitameðferð Landsbanka Íslands hf. Er ljóst að hér er um verulegar skuldbindingar að ræða og að óvissa ríkir um uppgjör þeirra gagnvart þrotabúi bankans.
Í fjáraukalagafrumvarpinu er gert er ráð fyrir að útgjöld Atvinnuleysistryggingasjóðs lækki um ríflega 2,5 milljarða kr. frá forsendum fjárlagafrumvarps vegna minna atvinnuleysis en spáð var. Útgjöld vegna lífeyristrygginga hafa reynst mun lægri en áætlað var og liggur skýringin m.a. í betri lífeyrisréttindum en gert var ráð fyrir. Einnig hafa fjármagnstekjur ellilífeyrisþega lækkað greiðslur samkvæmt reglum þar um. Loks má nefna að bætur samkvæmt lögum um félagslega aðstoð hafa lækkað verulega.
Tekjuhlið.
Í fjárlögum 2010 var gert ráð fyrir 98,8 milljarða kr. halla á rekstri ríkissjóðs en við aðra umræðu um frumvarp til fjáraukalaga 2010 er hallinn kominn niður í 58,1 milljarð kr. og hefur því lækkað um 40,7 milljarða kr. Í fljótu bragði virðist hafa náðst mjög góður árangur í fjármálastjórn ríkisins. En þegar betur er að gáð skýrist allt of stór hluti árangursins af einskiptisaðgerðum. Má þar fyrst nefna Avens-snúninginn svokallaða en í honum felst samkomulag milli Seðlabankans og lífeyrissjóðanna um kaup á íbúðabréfum. Forsaga málsins er í stuttu máli sú að í maí sl. gerði ríkissjóður samkomulag við Seðlabankann í Lúxemborg um kaup á þessum bréfum þar sem að baki voru aðallega íbúðabréf en einnig ríkisbréf og reiðufé. Greiddi ríkissjóður fyrir þessar eignir með skuldabréfi að fjárhæð 401,5 milljónir evra, jafngildi um 64 milljarða kr., auk 35 milljóna evra og 5 milljarða kr. í reiðufé. Með kaupunum tryggði ríkissjóður sér full yfirráð yfir eignum Avens B.V. sem var stærsti einstaki eigandi krónueigna utan Íslands en krónueignir félagsins námu um fjórðungi allra krónueigna erlendra aðila. Bókfærðar tekjur ríkissjóðs vegna samkomulagsins nema um 17,5 milljörðum kr. Í öðru lagi var ekki gert ráð fyrir sölu sendiherrabústaðar í London að fjárhæð 1,7 milljarðar kr. Alls skila þessar tvær aðgerðir 19,2 milljarða kr. tekjum til ríkissjóðs sem ekki var gert ráð fyrir í áætlunum fjárlaga. Í þessu sambandi gagnrýnir 2. minni hluti að í frumvarpinu er gert ráð fyrir að keyptur verði sendiherrabústaður í London fyrir 835 milljónir kr. í stað þess sem seldur var og að til viðhalds hans verði varið milljónum króna. Telur 2. minni hluti að ekki eigi að kaupa nýjan bústað á meðan verið er að skera niður fjárframlög til grunnstoða samfélagsins.
Annar minni hluti lýsir yfir áhyggjum af því að tekjur ríkissjóðs af tekjuskatti einstaklinga og staðgreiðslu hafa lækkað um 5,1 milljarð kr. frá áætlunum fjárlaga. Minnkandi kaupmáttur getur valdið meiri samdrætti í efnahagslífinu en orðið er. Er í þessu sambandi lýst yfir áhyggjum af því hve mikið fjárfesting hefur minnkað eða um 19,3% frá forsendum fjárlaga.
139. löggjafarþing 2010–2011.
Þskj. 337 — 76. mál.
Nefndarálit
um frv. til fjáraukalaga fyrir árið 2010.
Frá 2. minni hluta fjárlaganefndar.
Á undanförnum tveimur áratugum hefur Ríkisendurskoðun gagnrýnt framkvæmd fjárlaga og bent á ýmsa misbresti í fjárlagagerðinni. Hefur stofnunin þannig ítrekað bent á að almennt agaleysi hafi verið í rekstri fjölmargra stofnana sem og að bindandi fyrirmæli fjárlaga hafi ekki verið virt. Hefur stofnunin því hvatt til þess að ábyrgð ráðuneyta á fjárreiðum ríkisstofnana verði gerð afdráttarlaus í gildandi lögum og reglum. Í skýrslu sinni fyrir fyrstu átta mánuði ársins 2010 gagnrýnir Ríkisendurskoðun harðlega að enn fari stofnanir umfram heimildir í rekstri sínum og að enn vanti upp á að rekstraráætlanir stofnana hafi verið samþykktar eða færðar inn í kerfið.
Annar meiri hluti tekur undir með Ríkisendurskoðun um að gera verði skýlausa kröfu til ráðuneyta að stofnanir sem undir þau heyra séu reknar innan fjárheimilda. Taka þurfi á uppsöfnuðum halla stofnana með afgerandi hætti annaðhvort með kröfu um samdrátt í rekstri þeirra eða þannig að þær fái nægar fjárheimildir. Nýleg dæmi sem komið hafa upp um afleiðingar slælegs eftirlits í einstökum málum eru til vitnisburðar um að efla þarf eftirlit með umsýslu opinbers fjár.
Ekki hefur verið tekið tillit til ábendinga Ríkisendurskoðunar um aukið eftirlit með þeim fjármunum sem Alþingi úthlutar og eftirfylgni með fjárreiðum ríkisins og áætlanagerð hefur ekki tekið miklum breytingum síðastliðin tvö ár. Engin lög hafa verið sett til að styrkja eftirlitið utan heimilda sem Ríkisendurskoðun fékk til að afla skýrslna fyrir fjárlaganefnd með lögum nr. 56/2009 og með þingsályktunartillögu frá 11. júní sama ár þar sem Ríkisendurskoðun er heimilt að veita fjárlaganefnd Alþingis aðgang að þeim gögnum sem hún aflar eða leggja fram skýrslu. 2. minni hluti bendir því á að langur vegur er frá því að Alþingi geti rækt eftirlitshlutverk sitt með skýrum hætti og þann þátt stjórnkerfisins verður að styrkja.
Annar minni hluti gagnrýnir að ríkisstjórnin virðist ekki fylgja langtímaáætlun um jöfnuð í ríkisfjármálum á árunum 2009–2013 sem Alþingi hefur samþykkt. Þar er kveðið á um með hvaða hætti ætlast er til að ríkisstjórnin og þingið vinni. Þar kemur m.a. fram: „Einstakir ráðherrar geri ekki samkomulög eða gefi yfirlýsingar sem feli í sér útgjaldaskuldbindingar af hálfu ríkisins nema gert hafi verið sérstaklega ráð fyrir því í fjárheimildum gildandi fjárlaga og fjármálaráðherra hafi fallist á skuldbindinguna.“ Rík samstaða hefur ríkt um það frá því að bankarnir féllu haustið 2008 að auka agann í ríkisfjármálum og auknar heimildir Ríkisendurskoðunar til gagnaöflunar sýna að okkur miðar í rétta átt. Því harmar 2. minni hluti að í fjáraukalagafrumvarpinu komi fram fjölmörg dæmi um að ráðherrar geri samkomulög eða gefi út yfirlýsingar sem fela í sér útgjaldaskuldbindingar án þess að gert hafi verið ráð fyrir þeim fjárheimildum fjárlaga.
Gjaldahlið.
Í fjárlögum var gert ráð fyrir að heildargjöld A-hluta ríkissjóðs á tímabilinu janúar til ágúst 2010 yrðu 379 milljarðar kr. Raunin varð 354 milljarðar kr. sem er 25 milljörðum kr. undir áætlun tímabilsins. Hið hagstæða frávik skýrist að verulegu leyti af lægri vaxtagjöldum en gert var ráð fyrir í fjárlögum. Í fjárlögum 2010 var gert ráð fyrir að vaxtagjöld næmu 94,3 milljörðum kr. en við aðra umræðu um fjáraukalagafrumvarpið er gert ráð fyrir að þau nemi 70,3 milljörðum kr. og hafa þau því lækkað um 24 milljarða. kr. Að mati 2. minni hluta er stór hluti af skýringunni ónákvæmni í áætlanagerð fjármálaráðuneytisins, m.a. í minni lántökum frá samstarfsþjóðum í efnahagsáætlun Alþjóðagjaldeyrissjóðsins en ráð var fyrir gert. Þá koma til uppkaup á erlendum skuldum ríkissjóðs fyrir gjalddaga sem ekki virðist hafa verið gert ráð fyrir í áætlunum. Auk þess hefur gengi íslensku krónunnar styrkst og við það lækka erlendar skuldir. Á móti þessum lækkunum koma aukin vaxtagjöld vegna skuldabréfs sem ríkissjóður gaf út í evrum við kaup á bréfum Avens B.V.
Við fall bankanna kom í ljós að ríkissjóður bar enn ábyrgð á skuldum sem einkabankarnir yfirtóku við einkavæðingu þeirra. Í fjáraukalagafrumvarpinu þarf að hækka fjárheimild Ríkisábyrgðasjóðs um ríflega 1 milljarð kr. vegna afborgana og vaxta lána sem voru með ábyrgð ríkisins í lánasöfnum föllnu bankanna þriggja. Því kemur það mjög á óvart að svo virðist sem milljarðar króna kunni að falla á ríkissjóð vegna þessa. 2. minni hluti telur mikilvægt að upplýst verði sem fyrst um fjárhæð þeirra heildarkrafna sem ríkissjóður mun yfirtaka vegna þessa en ríkissjóður hefur greitt af lánunum frá því að bankarnir féllu árið 2008. Mun 2. minni hluti fjalla nánar um þessi mál við afgreiðslu fjárlagafrumvarpsins. Þá bendir 2. minni hluti á að í frumvarpinu er óskað eftir 50 millj. kr. greiðsluheimild vegna eftirlaunaskuldbindinga fyrrverandi starfsmanna Landsbanka Íslands hf. Samkvæmt lögum nr. 50/ 1997, um stofnun hlutafélaga um Landsbanka Íslands og Búnaðarbanka Íslands, ber ríkissjóður ábyrgð á lífeyrisskuldbindingum Landsbanka Íslands gagnvart tilteknum fyrrverandi starfsmönnum bankans, bankastjórum, aðstoðarbankastjórum og mökum þeirra, sem nutu eftirlaunaréttinda með beinum eftirlaunasamningum við bankann við hlutafélagavæðingu hans. Eftir fall Landsbanka Íslands lítur fjármálaráðuneytið svo á að eftirlaunakrafa einstakra aðila sem nutu áframhaldandi eftirlaunagreiðslna sé framseld ríkissjóði, sem mun lýsa kröfunni við slitameðferð Landsbanka Íslands hf. Er ljóst að hér er um verulegar skuldbindingar að ræða og að óvissa ríkir um uppgjör þeirra gagnvart þrotabúi bankans.
Í fjáraukalagafrumvarpinu er gert er ráð fyrir að útgjöld Atvinnuleysistryggingasjóðs lækki um ríflega 2,5 milljarða kr. frá forsendum fjárlagafrumvarps vegna minna atvinnuleysis en spáð var. Útgjöld vegna lífeyristrygginga hafa reynst mun lægri en áætlað var og liggur skýringin m.a. í betri lífeyrisréttindum en gert var ráð fyrir. Einnig hafa fjármagnstekjur ellilífeyrisþega lækkað greiðslur samkvæmt reglum þar um. Loks má nefna að bætur samkvæmt lögum um félagslega aðstoð hafa lækkað verulega.
Tekjuhlið.
Í fjárlögum 2010 var gert ráð fyrir 98,8 milljarða kr. halla á rekstri ríkissjóðs en við aðra umræðu um frumvarp til fjáraukalaga 2010 er hallinn kominn niður í 58,1 milljarð kr. og hefur því lækkað um 40,7 milljarða kr. Í fljótu bragði virðist hafa náðst mjög góður árangur í fjármálastjórn ríkisins. En þegar betur er að gáð skýrist allt of stór hluti árangursins af einskiptisaðgerðum. Má þar fyrst nefna Avens-snúninginn svokallaða en í honum felst samkomulag milli Seðlabankans og lífeyrissjóðanna um kaup á íbúðabréfum. Forsaga málsins er í stuttu máli sú að í maí sl. gerði ríkissjóður samkomulag við Seðlabankann í Lúxemborg um kaup á þessum bréfum þar sem að baki voru aðallega íbúðabréf en einnig ríkisbréf og reiðufé. Greiddi ríkissjóður fyrir þessar eignir með skuldabréfi að fjárhæð 401,5 milljónir evra, jafngildi um 64 milljarða kr., auk 35 milljóna evra og 5 milljarða kr. í reiðufé. Með kaupunum tryggði ríkissjóður sér full yfirráð yfir eignum Avens B.V. sem var stærsti einstaki eigandi krónueigna utan Íslands en krónueignir félagsins námu um fjórðungi allra krónueigna erlendra aðila. Bókfærðar tekjur ríkissjóðs vegna samkomulagsins nema um 17,5 milljörðum kr. Í öðru lagi var ekki gert ráð fyrir sölu sendiherrabústaðar í London að fjárhæð 1,7 milljarðar kr. Alls skila þessar tvær aðgerðir 19,2 milljarða kr. tekjum til ríkissjóðs sem ekki var gert ráð fyrir í áætlunum fjárlaga. Í þessu sambandi gagnrýnir 2. minni hluti að í frumvarpinu er gert ráð fyrir að keyptur verði sendiherrabústaður í London fyrir 835 milljónir kr. í stað þess sem seldur var og að til viðhalds hans verði varið milljónum króna. Telur 2. minni hluti að ekki eigi að kaupa nýjan bústað á meðan verið er að skera niður fjárframlög til grunnstoða samfélagsins.
Annar minni hluti lýsir yfir áhyggjum af því að tekjur ríkissjóðs af tekjuskatti einstaklinga og staðgreiðslu hafa lækkað um 5,1 milljarð kr. frá áætlunum fjárlaga. Minnkandi kaupmáttur getur valdið meiri samdrætti í efnahagslífinu en orðið er. Er í þessu sambandi lýst yfir áhyggjum af því hve mikið fjárfesting hefur minnkað eða um 19,3% frá forsendum fjárlaga.
Alþingi, 24. nóv. 2010.
Höskuldur Þórhallsson,
frsm.
Þór Saari.
